全国立法缺位、宝妈面临哺乳困境 广州首推立法能否破题？
2019-08-04 20:43:33 来源: 财经新闻网
“电话亭是一个特别好可以哺乳的地方……”时值世界母乳喂养周，在日前举办的促进母乳喂养国际高峰论坛上，一位嘉宾略带哽咽讲出了她朋友的哺乳故事。
另一位正处哺乳期的嘉宾，则笑着宣布，“我是在厕所里面解决的”。
被家人视为“行走的奶瓶”、身心双重挑战、丈夫角色缺位、专业医护指导不足、奶粉广告营造焦虑、公共场所哺乳设施缺乏、产假休不足、社会舆论歧视……多位与会嘉宾在发言时，道出了母亲们在母乳喂养时面临的诸多障碍和困境。
母乳喂养的诸多挑战，不仅因信息鸿沟，亦有政策落地难等问题。国家立法缺位、地方立法尚待推进。广州正酝酿的中国首部促进母乳喂养条例，不仅有明确处罚措施等亮点，但也因城市立法权限、层级不够而多处碰壁。
“母乳喂养在为婴儿提供理想食品方面无可比拟”，世界卫生组织曾在一份报告中总结了母乳喂养的多项好处，包括预防疾病、促进发育等。
世卫组织将0-6个月婴儿的纯母乳喂养率，作为衡量各国母乳喂养状况的重要指标。纯母乳喂养指，除母乳外，婴儿不食用任何食物、饮料，乃至水。
中国政府2017年发布的《国民营养计划(2017-2030)》也将到2020年使“0-6个月婴儿纯母乳喂养率达到50%以上”列为目标。近期发布的《健康中国行动(2019—2030年)》，则将“0-6个月婴儿纯母乳喂养”列为倡导性目标。
但纯母乳喂养常因多种困境而被迫中断，现实不容乐观。
在近期举行的健康中国行动之妇幼健康促进行动新闻发布会上，国家卫健委妇幼司司长秦耕在回答南都记者提问时表示，第五次卫生服务调查显示，中国0-6岁婴儿的纯母乳喂养率是58.5%。
不过，这一数据存在争议，其对婴儿年龄的统计口径，与世卫组织的国际通用标准相差较大。
被媒体引用较多的，是中国发展基金会在年初发布的《中国母乳喂养影响因素调查报告》(下称《报告》)，该调查称依据世卫组织的国际通用标准进行统计。
数据显示，仅有29.2%的6个月内婴儿实现了纯母乳喂养。这一数据不仅远低于全球平均值(43%)，也小于低收入和中等收入国家(37%)。
2013年，中国疾控中心发布中国居民营养与健康状况监测调查，其结果更不乐观，6个月内纯母乳喂养率仅为20.8%。
相关调查还指出，中国0-6个月婴儿纯母乳喂养率正随着经济发展而下降。
纯母乳喂养率低的责任，往往不应由母亲们承担。中国发展研究基金会秘书长方晋总结了阻挡妈妈们母乳喂养的多种困境。例如，身体痛苦、夜奶疲劳、产后抑郁等生理和心理挑战；家人异见、情感忽视、父亲缺位等家庭问题。
此外，缺少专业、及时的医护人员指导和咨询；工作压力大、哺乳空间少等职场环境问题；母乳代用品广告干扰、社会舆论歧视、公共设施缺乏、产假不足等社会和政策环境问题，也限制了纯母乳喂养的进行。
“突然感觉很丧。除了产奶，我的人生已经没有价值了。”于涵将自己形容为“行走的奶瓶”——宝宝的一举一动牵动着全家的心，但不少担忧都转化为对她“奶不够”的质疑。这让于涵的情绪有些绷不住。
家住吉林省长春市的茉莉也有着相似的经历。“有时候孩子刚吃完不到一个小时，就又哭闹要吃奶，我妈就总会说我没喂饱。”母亲的责备让茉莉很不开心，“明明小孩子自己不吃，吃累了不想吃了，就埋怨我没有喂饱。”
5月12日早上，珠海母乳喂养促进会的妈妈抱着宝宝集体拍靓照，宣传母乳喂养。南都记者吴进摄
被指奶水不足，是新手妈妈们常见的责难。在北京大学国际医院NICU(新生儿重症监护室)护士长陈兰兰16年的临床经历中，她的不少患者都有类似的体验。
“家人看到孩子哭，就会认为你没奶，孩子怎么样都是你没奶”“你不要吃这个，母乳不行的；你不要吃那个，母乳不行的”，陈兰兰告诉南都记者，这种情况常让新手妈妈们把自己看作“行走的奶瓶”。
她表示，宝宝的哭闹很多时候并不能用“没喂饱”来解释，而是因为心理、情感需求等原因。但不明真相和护子心切的家人们，却常因婴儿的哭闹而责备母亲。
此外，陈兰兰还告诉南都记者，遇到妈妈们出现想吃辣、想吃水果、想喝红酒等情况，从母乳喂养角度，在适当范围内均可正常食用。
例如，曾有妈妈告诉陈兰兰“超级想喝咖啡”。她表示，母亲可以先尝试饮用半杯，如果婴儿可以耐受，没有出现不睡觉的情况，就可适当饮用一杯。
“妈妈也是个人，她也会有自己的内在需要”，在陈兰兰看来，家庭应多支持妈妈，帮她们建立信心，而非过度施加压力。这样，母亲们才更愿意长时间进行母乳喂养。
“母乳喂养，真的是一种和谐的母婴关系。”她强调。
此外，陈兰兰表示，母乳喂养中爸爸的声音也很重要。采访中，多位新晋母亲也向南都记者表达了类似的观点。杨婷婷在老家邢台坐月子，老公则留在北京工作，“难熬的时候他不在，心里没有支撑”，她说。
上述调查也显示，父亲支持母乳喂养的母亲，6个月内婴儿的纯母乳喂养率(30.1%)显著高于父亲不支持母乳喂养的母亲(20.5%)。
母乳的作用除了被无限夸大外，在社区母乳喂养咨询师刘燕多年的观察中，母乳喂养难以为继的原因常在于，母亲的哺乳本能被人为地削弱或否定了。
“你没有奶，加点奶粉吧”“你没有奶，找个通乳师来开奶”“哺乳是件很辛苦的事，把孩子交给月嫂吧”。刘燕指出，上述种种声音，会让妈妈们在内心深处产生无力、无助，乃至焦虑。
她表示，更有商家，利用妈妈们的焦虑感，扮演拯救者，以实现利益。中国消费者协会商品服务监督部主任皮小林也表示，有母乳代用品以信息恐吓来营销。例如，婴儿过敏的概率很低，但某些品牌会将婴儿过敏的概念扩大，以此推销产品。
《报告》也指出，母乳代用品的制造商和销售商通过医疗机构、互联网、电视广播、商场、亲朋好友等多种渠道进行推广，诱导婴儿母亲们给孩子添加奶粉，从而显著提高了给孩子添加奶粉的可能性，降低了纯母乳喂养的比率。
数据显示，在6个月以内婴儿的母亲中，接受过添加婴儿配方奶粉建议的妈妈有50.8%给孩子添加了奶粉，而在未接触这些信息的妈妈中，该比例仅为20.8%。
“母乳代用品销售已经成立我国促进母乳喂养的一个重大障碍。”《报告》强调。
事实上，世卫组织曾多次呼吁限制母乳代用品营销。1981年通过的《国际母乳代用品销售守则》(下称《守则》)，就禁止母乳代用品对公众进行广告宣传；禁止向母亲推销母乳代用品；禁止在卫生保健机构中使用此类产品等。
在随后多年中，世卫组织又发布了多个协议，以加强限制。例如，2016年发布的《有关终止婴幼儿食品的不当促销形式的决议》明确，“高段配方奶”和“成长奶”均属《守则》范畴，不得进行促销。
新华社照片，新华社/法新
在中国，母婴保健法实施办法、广告法中，均有部分规范母乳代用品营销的相关条款。例如，医疗机构不得向孕产妇和婴幼儿家庭宣传、推荐母乳代用品。
此外，国家发改委等7部门在今年6月联合发布的《国产婴幼儿配方乳粉提升行动方案》也明确，不得对0-12个月龄婴儿食用的婴儿配方乳制品进行广告宣传。
但多位专家指出，上述这些规定，离世卫组织的要求尚有差距，执法和落实也多有不力。
茉莉在产检时，曾多次有护士向她“推荐”二维码。扫过去，有些是公众号，有些干脆是商贩的个人微信。虽然这些商家多是售卖纸尿裤，但作为扫码的“奖励”，茉莉拿到过不少试用装的奶粉、奶嘴等母乳代用品。
产后躺在病房时，茉莉和杨婷婷也都曾遇到过奶粉推销员冲进病房推销。杨婷婷告诉南都记者，推销员除了打听婴儿的性别、体重、生日，还会说上几句，“奶粉怎么怎么好，添加DHA啊什么的”“进口奶源，吃了对宝宝好”。
更有甚者，直接发名片，让妈妈们去母婴店了解不同品牌、价位的奶粉。
中国消费者协会去年的一项调查发现，在怀孕或哺乳期间，有74.11%的受访母亲在电视中见过奶瓶或奶嘴广告，63.37%的母亲遇到奶粉厂家代表推销奶粉；有44.85%的母亲遇到医务人员推荐奶粉。
“这个数据，是挺可怕的。”皮小林感叹道。
中国发展研究基金会秘书长方晋表示，现有文件或无法解决利用互联网、社交媒体等新技术、新型手段进行营销的行为。此外，对“贴近母乳”“适合中国宝宝”，二段、三段奶粉的品牌形象与一段奶粉一致等擦边球、交叉营销的行为也缺乏规范。
他指出，未来加强市场监管和相关立法时，需要考虑上述问题。
多位母乳喂养倡导者和专家指出，妈妈们面临的诸多焦虑，可通过医院和社区的指导、支持得到缓解。纯母乳喂养率也会由此得到提高。
原卫生部在2011年发布的《孕产期保健工作管理办法》和《孕产期保健工作规范》就明确，医疗保健机构应当对产妇及新生儿开展母乳喂养、产后营养、心理、卫生及避孕指导。
刘燕表示，当妈妈面临某种问题时，不应是有人告诉她“你应该按摩通乳”，而应当是评估妈妈和孩子的身体、心理状况，再给予相应的建议，帮助妈妈解决问题、制定个性化母乳指导方案。
在陈兰兰“掌管”的病房中，她们常常要评估妈妈们所面临的身体压力、精神压力、哺乳困难等，再给出针对性、个性化的指导。
去年年初，陈兰兰所在医院曾收治过一位出现心衰的母亲。剖腹产后，婴儿转到了她所在的NICU，母亲则进了成人的ICU。这位母亲当时的身体状况，很难亲自喂养宝宝。
待到第四天，患者病情稳定转回普通病房。在说明利害，征求产科主任和当事妈妈的同意后，陈兰兰第一时间尝试帮她进行母乳喂养。
考虑到患者的身体状况，陈兰兰没有让婴儿直接去吮吸，而是用手挤出了五毫升、黄灿灿的初乳，抹到了婴儿嘴里。“当我挤出第一滴母乳时，妈妈脸上都是笑，可是我和那位爸爸都流着眼泪。”陈兰兰回忆到。
但很多妈妈，并没有机会得到陈兰兰或刘燕的个性化指导。
茉莉生孩子的医院，仅设立了诊室，供产妇咨询，“但没有人会主动来跟你讲”。
杨婷婷遇到的医生则更为“冷淡”——只管多少周做什么检查，“直接给你开化验单”。在得知她母乳较少后，医生依然没有提供指导，“人家才不会主动管”，她说。
杨婷婷告诉南都记者，该医院设有孕妇学校，偶尔会讲一些孕期的知识。“但毕竟是去产检，不是专门去听课，大部分人也很少去听。”她说。
茉莉生完孩子后，她所在的社区曾登门拜访过，“看一眼孩子的情况，看一眼妈妈的情况，以后就不会再来了”。除了只有一次的探望，社区也只提供了孕前的免费体检、情况记录等服务。
对于各种育儿资讯，茉莉或是自学，或是和业主群中的新妈妈们讨论。
而杨婷婷产后，“看望的人都是亲戚还有邻居”。她也没找到任何交流组织。她告诉南都记者，自己很需要医院和社区全面指导新手妈妈。
此外，刘燕还表示，国内的哺乳指导行业准入门槛较低、缺乏统一的资质认证，存在行业乱象。她表示，应有以社区为基础的基层组织——妈妈互助小组或经过专业培训的社工，帮助妈妈们解决问题。
随着宝宝一天天长大，茉莉的产假已经“余额不足”了，她也有些急于回去工作。
茉莉在一家建筑公司做会计，日薪制，年结。公司只给了她98天的产假，刚好满足2012年发布的《女职工劳动保护特别规定》所定标准。该文件还明确，产假期间用人单位要按法律规定为母亲保留工作岗位并发放工资。
“休产假的过程中，我是没有工资可以拿的，连最低工资没有”，茉莉告诉南都记者，产假期间，这家公司只给她交五险一金，“其他什么东西都没有”。
又要养孩子又要还房贷，茉莉家里的财政有些吃紧。更让她担心的，一旦她回去上班，她母亲能否照顾好孩子。另一个现实问题，则是如何喂孩子。
茉莉准备每天带着吸奶器上班，有奶时就吸出来，下班带回家供孩子第二天吃。但她也担心不够自己宝宝吃的，“可能开始那段时间，搞不好每天中午都要我妈抱着孩子去我公司”。
“如果奶不够，那肯定要加奶粉呀，我也没有办法。”她有些无奈的说到。
事实上，世卫组织和联合国儿童基金会联合制定的《婴幼儿喂养全球战略》，就将带薪产假作为促进母乳喂养的重要措施之一。
但《报告》调查显示，有近9成的母亲可休产假不足6个月。该调查还发现，已经恢复工作的婴儿母亲，给孩子断奶，或添加奶粉等食物的比例，明显高于未恢复工作的母亲。
茉莉给宝宝挤奶的环境也有些艰苦。“我去卫生间拿个凳子，自己坐在那儿吸就好了，也没有什么”，让她庆幸的是，大部分同事已经当妈了，不必忌讳什么。
当记者问及哺乳室时，在她看来，“这种人性化的东西只能存在于北上广深的大公司里……在这里，根本就是不可能的事”。
调查数据则指出，若工作场所设有哺乳室，纯母乳喂养率将比未设哺乳室的企业高出7.1%。作为两个孩子母亲的微软(中国)薪酬福利顾问朱赟也表示，自己之所以能坚持长时间的母乳喂养，与公司的母婴室分不开。
有声音提出，无论延长带薪休假，还是修建哺乳室等硬件措施，都将提高企业运营成本。这在部分企业看来，有些得不偿失。
但中国纺织工业联合会社会责任办公室国际合作总监郑剑则给出了不同的看法。在她看来，企业缩减上述员工福利，也并未占到便宜。
她指出，面对可能的员工流失，企业必须承担招聘和培训新员工的费用。同时，对于未婚、未育的员工，企业凝聚力也将受到影响。
她建议，企业应建立家庭友好的文化氛围，在制度和文化上保障妈妈们的哺乳权利，“对企业管理，以及对员工，都是双赢”。
方晋则表示，对于很多密集劳动型企业，延长产假既可保证个人不失业，也可在宏观层面让企业避免招不到人出现用工荒。他强调，政府需要出台强制性或鼓励性措施，将延长产假制度化。
国家立法缺位，母乳代用品营销管制现两年半真空
多位专家指出，母乳喂养支持不足、广告乱象等问题，与法律缺位、执法监督不足等不无关系。
目前，母婴喂养的支持条文，散见于多部法律法规和部门的规范性文件。据不完全梳理，包括母婴保健法及其实施办法、广告法、中国儿童发展纲要、中国婴幼儿喂养战略、国民营养计划、健康中国行动、孕产期保健工作管理办法等。
专家指出，上述这些文件，有些规定不够细致、完善，另有则未上升到强制性的法规，难以落实。
值得注意的是，为规范、限制母乳代用品的销，原卫生部等6部门曾在1995年发布依据世卫组织《守则》制定的《母乳代用品销售管理办法》(下称《管理办法》)。
该文件明确，母乳代用品生产者、销售者不得向医疗卫生保健机构、孕妇、婴儿家庭赠送产品、样品；减价销售产品；母乳代用品产品包装标签上，应用醒目的文字标有说明母乳喂养优越性的警句；禁止发布母乳代用品广告等。
不过，这部关键文件已在2017年被原国家卫计委废止，这在当时引发不少争议。更有评论指，原国家卫计委废除《管理办法》有违立法法。
国家卫健委一名官员曾透露，废止《办法》的原因包括：与现有部门设置不符、与现行法律及规定不符等。例如，《办法》规定，母乳代用品销售、进口由县以上地方人民政府卫生行政部门监管，而食品安全法、广告法等则更强调由食品药品监管部门统一监管。
但是，多位专家强调，《管理办法》废止后已出现两年半的“法律真空”，对母乳代用品的约束进一步减少。《管理办法》第四条等明确了多部门的监管权，广州市人大代表、广州市律协法律顾问专业委员会主任雷建威表示，文件废除后，有关部门的监管依据“可能就没有或者不完整了”。
“常规来讲，废止一部规范性文件比较常见的做法，是新的(文件)出台，然后前面终止。”他说。
南都记者注意到，2011年曾有一部《母乳代用品管理办法(征求意见稿)》(下称《征求意见稿》)向社会公开征求意见。该文件细化了对母乳代用品营销行为、内容、场景的规范，但仅将管理内容限制在6个月以内婴儿。《征求意见稿》第二十一条还曾明确，自施行之日起，《管理办法》同时废止。
有消息指，国家卫健委正制定相关文件。不过，今年5月公布的《国务院2019年立法工作计划》和《国家卫生健康委2019年部门规章立法计划》中，均无相关文件。这或意味着，年内仍难见到这部法律法规出台。
国家立法尚无进展，但已有城市开始行动。
今年1月，广州两会期间，雷建威等广州人大代表联名提出《关于立法促进母乳喂养的议案》。7月30日，广州人大常委会会议对《广州市母乳喂养促进条例(草案)》(下称《条例》)进行第一次审议。
雷建威预计，《条例》有望在年内过审。这意味着，《条例》将成为中国首部针对促进母乳喂养的法规条例。
据雷建威介绍，《条例》不仅集纳了散见在多个规章、规范性文件中的条款，并上升为强制性的法规，还有一些创新和亮点。例如，应当按照条款建立母婴室，而不建立的场所，罚款2万；将母乳喂养知识纳入医疗机构的岗位培训、考核等。
“如果说现在还是劝进、倡导你去做，这部法规落地以后，你要不做面临的就是惩罚。”他说。
不过，雷建威强调，母乳喂养是母亲的权利，而非义务和责任。《条例》也因此未对哺乳妈妈进行约束，而更多聚焦政府部门、用人单位、社会等，动员力量，建立支持体系。
南都记者了解到，《条例》的立法过程，也受到了无国家立法的影响。
例如，《条例》提出，母乳代用品生产经营者应当在母乳代用品包装标签上，使用醒目的文字加注“提倡母乳喂养”或与其相似的忠告语，不得使用“人乳化”、“母乳化”或类似的名词。
但由于地方性法规效力只能及于本市行政区范围，而母乳代用品生产经营者大部分不在广州市内从事生产活动，广州市人大社会建设委员会在审议后建议，将《条例》中有关母乳代用品外包装标注要求的规定予以删除。
此外，雷建威透露，《条例》此前用1个章节，5个条款规定用人单位的责任，但目前仅剩1个条款，因相关内容需要国家层面的规定。对于延长产假的倡议，他无奈表示，“广州的地方立法权限做不到”。
“如果有机会在全国对母乳喂养单独立法，我觉得需要更多的呼吁、更多的倡导、更多的城市跟着广州的步伐推动这件事情，我们大家都很期待有那么一天。”他告诉南都。