北京市纠正房山区燃气开发中心行政性垄断行为
2019-02-13 11:47:46 来源: 财经新闻网
2018年2月，根据有关线索，北京市发展与改革委员会对房山区燃气开发中心涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争行为进行调查。
经查，房山区燃气开发中心负责房山区天然气工程建设、管理和经营等工作，承担着房山区燃气行业管理职能。该中心在开展燃气项目报装审批过程中，以直接委托、指定等形式，要求开发单位签订由房山区燃气开发中心提供的制式合同，限定开发单位选择房山区燃气开发中心下属企业从事施工建设。据调查，房山区内绝大部分燃气工程都未执行招投标程序，直接由房山区燃气开发中心下属企业施工建设。前述行为在一定程度上限制了开发单位的自主选择权和其他具有资质施工企业的公平竞争权，违反了《反垄断法》第三十二条的规定，构成滥用行政权力，排除、限制竞争行为。
针对上述情况，北京市发展与改革委员会向房山区政府办、区国资委、区城管委、区燃气开发中心等通报了排除、限制竞争行为的事实，并提出立即全面纠正的建议。房山区燃气开发中心积极配合执法调查，并实施了有效整改，对行使区政府授权的燃气行业管理职能时存在的排除、限制竞争行为予以主动纠正，于2018年4月通过网站对主动纠正情况予以公示。
提升精度拓宽线索来源渠道
长期以来，由于行政垄断行为的隐蔽性、抽象性，群众企业举报是发现线索的最主要方式，为解决渠道较为单一问题，北京市注重将公平竞争审查和行政执法相结合，强化《反垄断法》和《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》宣传，增强各界对行政垄断表现形式和危害后果的认知，努力建立覆盖全市各部门、各区的线索搜集制度。
本案中，正是市级政府投资项目稽查部门发现房山区某燃气工程未采取公开招投标确定工程单位，而是依照房山燃气中心要求，委托中心指定的施工单位开展建设问题后，第一时间转来案件线索，保证办案人员在即使未事先发现排除限制、限制竞争文件的情况下，能够精准出击，及时纠正。
拓展广度聚焦公用事业领域
从历年公布的全国行政垄断案件情况看，行业分布较为集中，公用事业、医药卫生、交通运输等是行政垄断案件易发领域。根据首都经济社会发展特点，我们重点关注水、电、气、热等公用事业项目建设、配套服务等环节竞争状况。
在房山燃气中心主动纠正限制竞争行为、落实优化机构设置、完善工作流程和管理制度后，房山区全部燃气工程建设项目均采用公开招投标的形式确定施工单位。此后，北京市适时召开了规范公用企业竞争秩序提醒告诫会，继续推进打击垄断行为和存量文件清理工作，取得成效。
增强深度消除行政垄断隐患
行政垄断竞争损害效果多以经济垄断形式体现。即由行政机关强制、限定、规定、授权后，往往伴随着经营者滥用市场支配地位、从事垄断协议等行为。
本案中，对于行政垄断危害后果采用了定性分析和定量评估相结合的方法，办案人员搜集、整理房山燃气中心指定设计施工企业的项目费用，与经由招投标等竞争程序的项目工程费用进行数据抽样比对，认定本案当事人损害了开发单位的自主选择权和其他具有资质施工企业的公平竞争权。
《反垄断法》实施十年有余，执法机构依法查处行政垄断案件对于促进市场公平竞争发挥了重要作用，也积累了宝贵经验。与此同时，对于行政垄断案件的处理和公布方式，各地仍有所不同，只有在机制健全、口径统一、程序规范后，才能切实打破行政垄断藩篱。
点评——
让反垄断之光照亮具有管理公共事务职能组织
与行政机关滥用行政权力排除、限制竞争相比，作为具有管理公共事务职能的组织，北京市房山区燃气开发中心(简称燃气中心)滥用行政权力限定交易案在现实生活中具有一定的隐蔽性和代表性，对竞争秩序的破坏比较严重，并且这种违法行为不容易根除。
本案作为行政性垄断案件，其隐蔽性主要来源于燃气中心的主体性质、机构组成和行为表现。通过天眼查网站查询可知，燃气中心为事业单位，其作为投资主体，通过100%持股北京房山燃气开发集团有限公司(简称房燃集团)和19%持股北京房开控股集团有限公司对下属27家公司具有实际控制权，多数为与燃气行业或燃气行业上下游产品、服务有关的公司。房山区人民政府官网显示，燃气中心的八个内设机构全部为房燃集团的有关管理机构，燃气中心主页呈现的信息基本上都是房燃集团的企业经营行为信息。这种名义上是事业单位但主要精力放在企业经营管理的现象，为其实施行政性垄断行为抹上了一层“掩护色”，导致现实生活中辨识此类行政垄断行为存在一定难度。如果进一步查证该组织的性质，就可以发现其主管单位为北京市房山区人民政府，登记管理机关为房山区机构编制委员会办公室。其宗旨和业务范围是，为城乡燃气事业提供规划建设服务，做好燃气管道规划、设计、建设、管理、经营等工作。在房山区人民政府官网“政府信息公开机构导航”中“区政府部门”一栏下，“区燃气中心”赫然在列。
众所周知，燃气行业属于公用事业领域，事关老百姓的民生。通过这些信息，可以进一步确认燃气中心是法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织，完全符合《反垄断法》第三十二条关于滥用行政权力限定交易的行政主体资格。
像燃气中心等法律法规授权、具有管理公共事务职能的组织实施行政垄断行为的现象具有一定普遍性和代表性，本案的调查与公布具有重要意义。国家市场监督管理总局本次公开的16起案例中，实施行政性垄断行为的山东省临沂市莒南县公共资源交易服务中心也是法律法规授权具有管理公共事务职能的组织，目前在全国各个省市县三级行政地区，多数设置了公共资源交易服务中心，这个领域存在大量的行政垄断行为，这类行为的根除并不容易，除了认识和观念上的原因，主要原因是公共事务管理职能与经营管理职能存在混合交叉，经营与管理具有角色定位冲突。
分析本案可以看出，燃气中心下属实际控股企业达27家之多，并且多数是燃气领域或燃气领域的上下游产品、服务的企业。这种职能的混合交叉使得燃气中心难以超越自身利益，在某种程度上有既做运动员又做裁判员的嫌疑。在这种职能混合交叉的情况下，利用公共事务管理职能为自己的下属企业提供交易机会具有内动力，指定交易或限定交易行为的发生就难以避免。要想根除此类行为，还需要在今后的事业单位体制改革中明确角色定位，坚决杜绝事业单位利用公共事务管理职能开办企业，清理事业单位的下属企业，还市场一个公平的竞争环境。只有定位中立了，才能根除限定交易的内动力。
现实生活中，类似燃气中心的行为并不容易形成一个案例，一个主要的原因是举报人担心打击报复，不敢对此类行为进行举报或诉讼。受到此类行为损害的企业一般都是当地企业，其主要的经营收入来源就是依靠领域内的相关交易。一旦举报了这种行政垄断行为，往往意味着举报人以后难以在当地继续经营。不少案例证明，被举报人往往利用公共事务管理职能直接或间接地“封杀”了举报人未来在该地区和领域的经营行为。因此，打破行政垄断，需要反垄断执法部门加大执法力度，普及公平竞争文化，让公平竞争的理念深入行政机关的日常行政行为之中。
□点评人魏士廪(北京大成律师事务所)
（文章来源：中国工商报）
