作者：杜丽娟Sxl财经新闻网

新一轮防风险举措中，PPP无疑成为关注度最高的一个领域。以财政部为主要监管部门的PPP入库项目，在过去半个月时间，分别“收到”了财政部开具的两份合规清单：清库退库名单和“红线”专报。Sxl财经新闻网

这是一个由点到面对PPP进行逐层监管的过程，清理退库更多关注的是单个项目本身的规范性，“红线”专报则关注地方实施的一揽子PPP项目。“地方政府财政支出的主体能力是关注重点”。财政部相关负责人坦言。Sxl财经新闻网

对于从起飞阶段过渡后平飞阶段的PPP来说，这是财政部首次对入库项目全生命周期的财政支出情况进行披露。多种信号显示，未来监管部门对PPP入库项目的支出责任将不断强化。“可以预见的是，未来至少入库项目的债务情况，财政部是全部掌握的，有利于严控地方政府债务风险。”Sxl财经新闻网

关注全生命周期Sxl财经新闻网

“公开清库退库名单和‘红线’专报，表明监管部门决不让运作不规范的、或是政府支出不明的PPP项目带病上路。”中国投资咨询公司数据与研究小组负责人周良仪在接受采访时说。Sxl财经新闻网

财政部PPP中心发布的一季度报显示：截至4月23日，各地累计清理退库项目1695个，涉及投资额1.8万亿元；需要整改项目2005个，涉及投资额3.1万亿元。其中不宜采用PPP模式的有397个；前期准备不到位的506个；未按规定开展“两个论证”的217个；不再继续采用PPP模式实施的1120个；不符合规范运作要求的277个；涉嫌违法违规举债担保的14个；未按规定进行信息公开的488个；由于其他原因被清退或整改的1354个。Sxl财经新闻网

北京方程财达咨询有限公司总经理张汉认为，清理退库项目主要是为了规范入库项目管理办法，一年时间内入库项目如果仍然没找到投资方，也就意味着项目可操作性需要再讨论。“此举有利于约束地方政府对不合理项目的投资冲动。”Sxl财经新闻网

直面问题的背后，是解决问题的信心。在公布清库清单一周后，财政部又发布筑牢PPP项目财政承受能力10%限额的“红线”——PPP项目财政承受能力汇总分析报告（简称“红线专报”），这是财政部首次对PPP入库项目全生命周期的财政支出情况进行摸家底。Sxl财经新闻网

专报披露，2015~2045年各年度支出责任总额表中，汇总的数据背后，透视出行业监管者全面掌握每个省市县地区、每个项目全项目生命周期各年度的财政支出情况。Sxl财经新闻网

一直以来，作为政府的财政资金与社会资本合作的PPP，在地方政府层面普遍存在一个地区在一定时间内项目数量过多，也可能导致财政支出加大，使得地方政府的财政承受能力“不堪重负”。Sxl财经新闻网

对此，财政部明确要求，要统筹评估和控制PPP项目的财政支出责任，每一年度从一般公共预算安排的PPP项目支出责任，不得超过一般公共预算支出的10%。Sxl财经新闻网

过去3年，随着PPP高速发展，地方政府支出责任超越10%红线的现象似乎不可避免。Sxl财经新闻网

5月11日，一位财政系统人士证实了上述观点。“根据我们的统计汇报，目前PPP支出责任超越10%红线的省份是有的，主要集中在市县级城市，数量上已经超过了10个，超越支出责任红线一定程度上加剧了地方政府的债务风险。”Sxl财经新闻网

周良仪认为，从“红线”专报看，PPP项目的支出对于多数的地方政府财政支出是可承受的。管理方面采用了3级风险管控的机制。7%以下处于较为安全的区间；7%~10%进行风险提示；超过10%的地区暂停新项目入库。Sxl财经新闻网

红线专报指出，目前PPP项目中存在财政可承受能力报告缺失或信息不全的现象，有1046个项目无财承报告或报告信息不完整，投资额1.3万亿元所需要的财政资金无法纳入统计范畴。Sxl财经新闻网

严控地方债务风险Sxl财经新闻网

记者了解到，目前各省是按照统一授权“分级录入项目库信息”，然后再统一汇总到财政部，最后经过相关部门的评估、筛选入库。Sxl财经新闻网

PPP项目按全生命周期分为5个阶段，分别是识别、准备、采购、执行和移交。其中，进入准备、采购、执行和移交4个阶段的项目，被纳入管理库；处于识别阶段尚未开展“两个论证”的项目列入储备清单，为社会资本投资选择项目提供信息。Sxl财经新闻网

将符合条件的PPP项目的财政支出责任纳入预算管理，对政府履行合同义务形成有效约束，是财政风险管理的必备手段。Sxl财经新闻网

周良仪介绍，加强风险管理未来会贯穿于PPP项目的全生命周期，PPP项目支出管理同政府部门预算管理的关系也将进一步加强。Sxl财经新闻网

值得注意的是，根据专报，2019和2020两年的超限额地区数量最多。Sxl财经新闻网

对此，上述财政系统人士告诉记者，主要是未来两年地方经济的转型发展和PPP项目自身的周期规律有关系。“部分地方这两年处于产业调整转型期间。大规模调产业调结构的形势下，PPP项目从通过财政承受能力论证到采购落地的时差内，地方财政一般预算支出能力发生了较大变化，未达到预计的增长幅度。”Sxl财经新闻网

周良仪也持上述观点。在他看来，PPP项目在建设期间除了股权支出和配套支出以外，政府一般不发生补贴支出，风险支出数额也较小。进入运营期后，地方政府的运营补贴和风险支出加大，项目的财政承受能力论证没有充分考虑项目支出的类型变化采用合适的支出平滑机制。Sxl财经新闻网

对此，财政部政府和社会资本合作中心主任焦小平表示，地方在做地区编制预算工作时，需要充分考虑PPP项目近三年的支出需求。“对于2019年和2020年这两年来说，是超限额地区数量最多的年度，所以需要重点关注PPP项目行业监管和风险管理。”Sxl财经新闻网

对于未来的风险管理，红线专报也给出了比较正面的预期。Sxl财经新闻网

红线专报指出，2017年支出责任总额为2101亿元，约占当年地方一般公共预算支出（17.3万亿元）的1.2%，并且各年度支出呈先增后减趋势。而2018年地方和中央政府债务总额近37万亿元。对比PPP项目的预算支出和存量债务总额的规模，目前入库规范管理的PPP项目，所需的政府支出不会形成大规模的政府负债风险。Sxl财经新闻网

据悉，当前各省份均已经重视和加强了PPP行业监管的工作。部分省份根据自身情况出台了针对性的措施。如湖南《关于实施PPP和政府购买服务负面清单管理的通知》，内蒙古《关于规范和清理政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库的通知》等。